中國(guó)現(xiàn)行礦業(yè)稅費(fèi)制度改革之我見(jiàn)
2017年01月13日 9:50 6236次瀏覽 來(lái)源: 國(guó)土資源情報(bào) 分類: 重點(diǎn)新聞 作者: 林 強(qiáng)
作者:林 強(qiáng)
作者單位:福建省地礦局/三明大田新元沙礦業(yè)公司
本文原刊發(fā)于《國(guó)土資源情報(bào)》2016年第1期
摘要:本文從闡述中外礦業(yè)特有的行業(yè)稅費(fèi)制度入手,并對(duì)我國(guó)現(xiàn)行礦業(yè)稅制在稅費(fèi)關(guān)系、稅費(fèi)結(jié)構(gòu)、稅費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、征收主體、計(jì)征方式、目標(biāo)設(shè)計(jì)、分享體制、行業(yè)特點(diǎn)等方面存在的問(wèn)題進(jìn)行系統(tǒng)剖析后,就此提出了:完善稅費(fèi)功能定位、改革稅收征管方式、調(diào)整優(yōu)化稅率結(jié)構(gòu)、理順各方利益關(guān)系、拓寬資金使用范圍、強(qiáng)化稅收調(diào)節(jié)作用、實(shí)行財(cái)稅優(yōu)惠政策和推進(jìn)生態(tài)安全稅改等8點(diǎn)礦業(yè)稅制改革建議。
中國(guó)礦業(yè)稅費(fèi)的法律制度和政策是由《礦產(chǎn)資源法》、《稅法》及附屬法規(guī)、國(guó)家資源政策等構(gòu)成。我國(guó)是自1984年開(kāi)征資源稅的,現(xiàn)行的礦業(yè)稅制是在1986年、1994年、2004年和2010年四次改革的基礎(chǔ)上逐步形成的,隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的發(fā)展變化,其制度的功能性缺陷進(jìn)一步顯現(xiàn),且已不能很好地適應(yīng)礦業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展需要了。筆者現(xiàn)就我國(guó)礦業(yè)稅制改革做一粗淺的探討。
一、中外礦業(yè)稅費(fèi)制度綜述
1.1
我國(guó)礦業(yè)稅費(fèi)種類概述
目前我國(guó)礦業(yè)涉及的稅費(fèi)有30余種,但主要的只有增值稅、所得稅、資源稅和礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)、礦權(quán)使用費(fèi)與價(jià)款等不到10種,而其中的增值稅、所得稅、資源稅又分別占了礦業(yè)稅收總額的49.27%、24.33%、15.88%。筆者現(xiàn)僅對(duì)6 種礦業(yè)特有稅費(fèi)簡(jiǎn)述如下:
?。?)資源稅:它屬于地方稅(海洋石油資源稅除外),是國(guó)家為了調(diào)節(jié)資源開(kāi)采中的級(jí)差收入,促進(jìn)資源合理開(kāi)發(fā)利用,按照體現(xiàn)“普遍征收,級(jí)差調(diào)節(jié)”的原則,而對(duì)在我國(guó)境內(nèi)開(kāi)采應(yīng)稅礦產(chǎn)品或生產(chǎn)鹽所課征的一種稅。其中除了油氣、煤炭資源按從價(jià)定率計(jì)征外,其他礦產(chǎn)品則按從量定額計(jì)征,具體適用稅率參照《資源稅稅目稅率明細(xì)表》。
(2)礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi):它是一種財(cái)產(chǎn)性收益,是礦產(chǎn)資源國(guó)家所有權(quán)在經(jīng)濟(jì)上的實(shí)現(xiàn)形式,由國(guó)家按從價(jià)計(jì)征的方式向開(kāi)采礦產(chǎn)資源的單位或個(gè)人課征。資源補(bǔ)償費(fèi)征收金額= 礦產(chǎn)品銷售收入×補(bǔ)償費(fèi)費(fèi)率×開(kāi)采回采率系數(shù)。資源補(bǔ)償費(fèi)由中央和地方按5 : 5 或4 : 6 的比例分享,并實(shí)行專款專用,主要用于礦產(chǎn)資源的勘查、開(kāi)發(fā)、保護(hù)和管理支出。
?。?)礦權(quán)使用費(fèi):它是國(guó)家將礦權(quán)出讓給礦權(quán)申請(qǐng)人而向其收取的一種費(fèi)用。其中,探礦權(quán)使用費(fèi)的繳納標(biāo)準(zhǔn)為:第1~3 勘查年度按100 元/ 平方千米·年繳納;從第4 個(gè)勘查年度起,按100 元/ 平方千米·年標(biāo)準(zhǔn)逐年遞增,但最高不超過(guò)500 元/ 平方千米·年。采礦權(quán)使用費(fèi)是根據(jù)礦區(qū)面積按1000 元/ 平方千米·年標(biāo)準(zhǔn)逐年繳納。礦權(quán)使用費(fèi)由中央和地方按2 :8 比例分享。
?。?)礦權(quán)價(jià)款:我國(guó)實(shí)行礦權(quán)有償使用制度,并規(guī)定申請(qǐng)由國(guó)家出資勘查并已探明礦產(chǎn)地的礦權(quán),礦權(quán)申請(qǐng)人除了應(yīng)繳納礦權(quán)使用費(fèi)外,還應(yīng)當(dāng)繳納經(jīng)評(píng)估確認(rèn)的國(guó)家出資勘查形成的礦權(quán)價(jià)款。礦權(quán)價(jià)款采用一次性繳納或分期繳納的方式,探礦權(quán)價(jià)款繳納時(shí)間最長(zhǎng)不超過(guò)2 年,采礦權(quán)價(jià)款繳納時(shí)間最長(zhǎng)不超過(guò)6 年。礦權(quán)價(jià)款也是由中央與地方按2 : 8 比例分享。
?。?)石油特別收益金:它屬于中央財(cái)政非稅收入,是對(duì)石油開(kāi)采企業(yè)銷售國(guó)產(chǎn)原油因價(jià)格超過(guò)一定水平所獲得的超額收入按比例征收的收益金。其作用是調(diào)節(jié)暴利,維護(hù)國(guó)家權(quán)益和社會(huì)公共利益。費(fèi)率是按石油開(kāi)采企業(yè)銷售原油的月加權(quán)平均價(jià)格確定,起征點(diǎn)已從十年前的40 美元/ 桶調(diào)至現(xiàn)在的65 美元/ 桶,并實(shí)行5 級(jí)超額累進(jìn)從價(jià)定率計(jì)征,費(fèi)率為20%~40%。
?。?)礦區(qū)使用費(fèi):它屬于中央財(cái)政收入,是指對(duì)開(kāi)采海洋石油的中外企業(yè)和中外合作開(kāi)采陸上石油的企業(yè)所征收的礦區(qū)使用費(fèi)。并按每個(gè)油氣田日歷年度原油或天然氣總產(chǎn)量,對(duì)超過(guò)起征點(diǎn)的部分實(shí)行超額累進(jìn)征收。其中:原油的費(fèi)率為4%~12.5%;天然氣的費(fèi)率為1%~3%。已繳納礦區(qū)使用費(fèi)的企業(yè)則不再繳納資源補(bǔ)償費(fèi),且暫不征收資源稅。
1.2
國(guó)外礦業(yè)稅費(fèi)種類概述
從總體上看,國(guó)外主要礦業(yè)國(guó)家的稅制,無(wú)論是在理論上還是實(shí)踐上都已較為成熟。其現(xiàn)行的主要礦業(yè)稅費(fèi)種類除了所得稅、增值稅外等通用稅種外,還包括權(quán)利金、資源租金稅、礦權(quán)租金、紅利、資源耗竭補(bǔ)貼等5 種礦業(yè)特有的稅費(fèi),筆者現(xiàn)就此簡(jiǎn)述如下:
?。?)權(quán)利金:它是指采礦權(quán)人因開(kāi)采和耗竭了礦產(chǎn)資源所有權(quán)人的不可再生的礦產(chǎn)資源而支付的費(fèi)用。
它是一種財(cái)產(chǎn)性收益,體現(xiàn)的是資源所有者的經(jīng)濟(jì)權(quán)益,類似于我國(guó)的資源補(bǔ)償費(fèi),主要用于礦產(chǎn)勘查開(kāi)發(fā)和環(huán)境保護(hù)。按計(jì)征方式可分為:從量權(quán)利金、從價(jià)權(quán)利金和利潤(rùn)型權(quán)利金三種。權(quán)利金是各國(guó)普遍征收的主要費(fèi)種,費(fèi)率一般在3%~8% 之間。
(2)資源租金稅:是指對(duì)礦企超過(guò)基本投資收益水平以上的利潤(rùn)所征收的累進(jìn)稅。從本質(zhì)上講,它是權(quán)利金的一種特殊形式,其目的在于通過(guò)國(guó)家干預(yù),對(duì)因資源豐度等不同自然條件而造成的采礦權(quán)人收益進(jìn)行調(diào)節(jié),從而促進(jìn)礦企之間的公平競(jìng)爭(zhēng)。目前世界上除了少數(shù)國(guó)家外,包括我國(guó)在內(nèi)(石油特別收益金除外)的大多數(shù)國(guó)家都不對(duì)礦企征收資源租金稅。
(3)礦權(quán)租金:是根據(jù)礦業(yè)活動(dòng)的類型按所占土地面積進(jìn)行收費(fèi)并逐年遞增。它體現(xiàn)了國(guó)家與礦權(quán)人之間的經(jīng)濟(jì)關(guān)系,其實(shí)質(zhì)是一種礦地租的概念。礦權(quán)租金也是國(guó)際上的通行慣例,其分兩種情況:對(duì)非國(guó)家投資形成的礦產(chǎn)地,礦權(quán)人只需繳納礦權(quán)租金即可;而對(duì)國(guó)家投資形成的礦產(chǎn)地,礦權(quán)人除了要繳納礦權(quán)租金外,還必須對(duì)國(guó)家的勘查投資予以補(bǔ)償。
(4)紅利:是指在礦權(quán)招標(biāo)拍賣過(guò)程中由中標(biāo)人向資源所有者支付的礦權(quán)出讓費(fèi)。與我國(guó)不同的是在主要礦業(yè)國(guó)家,除了油氣、煤炭及一般呈層狀分布的礦床;砂石土等普通建材礦產(chǎn);相關(guān)部門(mén)在執(zhí)法中沒(méi)收的礦產(chǎn)地或礦權(quán);國(guó)家投資(含公益性地質(zhì)調(diào)查)形成的具有前景十分明朗的礦產(chǎn)地外,礦權(quán)的取得均實(shí)行“先來(lái)先得”原則,而無(wú)需交納其他任何費(fèi)用。
?。?)資源耗竭補(bǔ)貼:是指從每個(gè)納稅年度的凈利潤(rùn)中扣除用于鼓勵(lì)礦企尋找新礦產(chǎn)地或開(kāi)發(fā)可替代資源的補(bǔ)貼,費(fèi)率一般為14%~22%。耗竭補(bǔ)貼與權(quán)利金是基礎(chǔ)和性質(zhì)相同卻又截然相反的兩個(gè)概念,其區(qū)別只在于:權(quán)利金是礦業(yè)開(kāi)發(fā)中經(jīng)營(yíng)者對(duì)所有者(國(guó)家)的補(bǔ)償,而耗竭補(bǔ)貼則是國(guó)家為了鼓勵(lì)經(jīng)營(yíng)者開(kāi)展礦產(chǎn)勘查開(kāi)發(fā)的補(bǔ)償,它也是國(guó)際上的通行慣例。
二、現(xiàn)行礦業(yè)稅制存在的主要問(wèn)題
主動(dòng)適應(yīng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新常態(tài),積極推進(jìn)礦業(yè)稅費(fèi)制度改革,首先必須清楚地認(rèn)識(shí)和了解現(xiàn)行礦業(yè)稅制的癥結(jié)所在,筆者現(xiàn)就其存在的主要問(wèn)題剖析如下:
?。?)資源稅費(fèi)關(guān)系混淆不清。一是我國(guó)現(xiàn)所征收的資源稅、資源補(bǔ)償費(fèi),均類似于國(guó)外資源有償開(kāi)采性質(zhì)的權(quán)利金,從稅理上講存在著稅費(fèi)重復(fù)征收的問(wèn)題。二是礦業(yè)稅制的主旨是調(diào)節(jié)礦業(yè)開(kāi)發(fā)相關(guān)方的利益關(guān)系,但稅費(fèi)設(shè)計(jì)者卻試圖將資源補(bǔ)償費(fèi)與開(kāi)采回采率掛鉤,而礦業(yè)稅費(fèi)作為礦企的生產(chǎn)成本,其征收反而有可能降低回采率。三是相關(guān)規(guī)定都明確資源補(bǔ)償費(fèi)、礦權(quán)使用費(fèi)和價(jià)款是調(diào)節(jié)國(guó)家作為資源所有者與礦權(quán)人之間的利益關(guān)系,但事實(shí)上礦權(quán)價(jià)款所調(diào)節(jié)的是國(guó)家作為地勘投資者與礦業(yè)開(kāi)發(fā)者之間的利益關(guān)系而非前者。四是礦權(quán)價(jià)款只針對(duì)國(guó)家出資勘查的礦產(chǎn)地征收,也即價(jià)款僅被視為國(guó)家地勘投資的回報(bào),而與資源的原始價(jià)值無(wú)關(guān),這意味著國(guó)家在轉(zhuǎn)讓勘查投資收益的同時(shí)也讓渡了資源所有權(quán)的部分權(quán)益。
?。?)資源稅費(fèi)結(jié)構(gòu)不盡合理。一是油氣等一些礦種的資源稅費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)偏低,較低的資源使用成本,既不利于促進(jìn)資源的合理開(kāi)發(fā)利用,也難以構(gòu)建科學(xué)的資源價(jià)格形成機(jī)制。二是現(xiàn)行礦權(quán)使用費(fèi)總體偏低(探礦權(quán)使用費(fèi)最高為500 元/ 平方千米·年,采礦權(quán)使用費(fèi)為1000 元/ 平方千米·年)是造成投機(jī)者圈而不探(采)、炒賣礦權(quán)的重要原因之一。三是與加拿大、澳大利亞等礦業(yè)大國(guó)相比,在我國(guó)的稅費(fèi)構(gòu)成中缺少國(guó)際上普遍實(shí)行的、用于尋找新礦體以接替正在耗竭的資源的制度安排。四是現(xiàn)行礦業(yè)稅(費(fèi))率并未遵循資源內(nèi)在的價(jià)值高低規(guī)律。如資源補(bǔ)償費(fèi)率:銅、金剛石、花崗巖為2%;鈾、鉭、地?zé)釣?%;金、寶玉石、礦泉水為4%。這種補(bǔ)償費(fèi)率與資源價(jià)值倒掛以及價(jià)值懸殊的不同礦種間其補(bǔ)償費(fèi)率卻相同,這既不合理也不科學(xué)。
(3)資源稅費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)高低并存。一是從世界部分地區(qū)的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)看,美國(guó)的亞利桑那州和加拿大的魁北克省的稅費(fèi)負(fù)擔(dān)較低,僅為6.50%;英屬哥倫比亞和澳大利亞的稅費(fèi)負(fù)擔(dān)分別為9%、10.50%,屬于中等;中國(guó)平均稅費(fèi)負(fù)擔(dān)較高,為12.70%[3]。二是我國(guó)礦企稅費(fèi)負(fù)擔(dān)重還表現(xiàn)在增值稅上。礦業(yè)資本有機(jī)構(gòu)成高,而且礦山企業(yè)直接從事礦石開(kāi)采,不同于其他生產(chǎn)加工型企業(yè),它為直接生產(chǎn)礦產(chǎn)品而可抵扣的進(jìn)項(xiàng)稅極為有限,因而其產(chǎn)值的絕大多數(shù)都要作為增值部分而繳納增值稅。三是我國(guó)資源補(bǔ)償費(fèi)平均費(fèi)率為2.31%,而國(guó)外與此相似的權(quán)利金費(fèi)率則為3%~8%(如原來(lái)我國(guó)的油氣補(bǔ)償費(fèi)率僅為1%,而國(guó)外則高達(dá)10%~16%[4]),過(guò)低的稅費(fèi)負(fù)擔(dān)既與資源的稀缺性不匹配,也不利于資源利用效率的提高。
?。?)資源稅費(fèi)征收主體錯(cuò)位。一是在少數(shù)地區(qū)目前還存在由政府部門(mén)以行政或計(jì)劃的方式確定資源補(bǔ)償費(fèi)和礦權(quán)價(jià)款的現(xiàn)象,這是典型的以行政行為代替市場(chǎng)機(jī)制調(diào)節(jié)相關(guān)利益關(guān)系的做法。二是一些地方仍在違規(guī)巧立收費(fèi)名目(如礦產(chǎn)品規(guī)費(fèi)、安全抵押金等),甚至對(duì)黃金生產(chǎn)企業(yè)亦征收增值稅,這既增加了礦企的無(wú)謂負(fù)擔(dān),也敗壞了黨和政府的形象。三是現(xiàn)行資源稅費(fèi)由不同的部門(mén)征收,特別是在收費(fèi)管理上,各地標(biāo)準(zhǔn)不一甚至出現(xiàn)協(xié)議價(jià)格。這種管理現(xiàn)狀既缺乏規(guī)范性又易造成尋租腐敗,也無(wú)法在業(yè)界形成一個(gè)平等競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境。四是現(xiàn)行礦業(yè)稅制不健全,征管也欠規(guī)范,這與政府既是資源所有者代表,又是資源管理者,有的甚至還直接介入礦權(quán)經(jīng)營(yíng),即集所有者、管理者和經(jīng)營(yíng)者等多重身份于一身不無(wú)關(guān)系。
(5)資源稅費(fèi)計(jì)征方式欠妥。一是現(xiàn)行資源稅除油氣和煤炭外都采取從量計(jì)征,即礦企稅負(fù)與資源價(jià)格不掛鉤,這對(duì)礦價(jià)波動(dòng)大的礦種在一定程度上會(huì)造成資源的浪費(fèi)。二是用開(kāi)采回采系數(shù)來(lái)制約采礦的儲(chǔ)量消耗,也難以收到預(yù)期的效果,由采富棄貧帶來(lái)的利潤(rùn)甚至遠(yuǎn)超因?qū)嶋H開(kāi)采率降低而多繳納的資源補(bǔ)償費(fèi)。三是目前只對(duì)油氣開(kāi)征特別收益金,而對(duì)其他價(jià)格暴漲或高位運(yùn)行的礦產(chǎn)品則缺少相應(yīng)的調(diào)節(jié),從而導(dǎo)致部分礦企坐享巨額租金。四是資源稅并未針對(duì)礦山生命周期內(nèi)各階段的開(kāi)采條件、資源豐度、生產(chǎn)能力的不同而采取不同的稅率,從而弱化了其級(jí)差調(diào)節(jié)功能。五是對(duì)資源稅費(fèi)的征收并未考慮對(duì)生態(tài)的補(bǔ)償因素,從而造成資源輸出地非但沒(méi)能從中獲利,反而還飽受環(huán)境破壞之害,甚至還成了資源詛咒的典型。
(6)資源稅費(fèi)設(shè)計(jì)目標(biāo)模糊。一是資源稅費(fèi)并沒(méi)有將水、森林、草原、灘涂等資源囊括進(jìn)征收范圍中,這既不利于對(duì)社會(huì)全部資源的保護(hù),也不利于實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)主體間的公平競(jìng)爭(zhēng)。二是礦業(yè)開(kāi)發(fā)必然會(huì)對(duì)資源所在地土地權(quán)人的土地、財(cái)產(chǎn)和生態(tài)環(huán)境權(quán)益產(chǎn)生負(fù)面影響,而現(xiàn)行礦業(yè)稅制卻缺乏對(duì)資源開(kāi)發(fā)受益者(礦產(chǎn)資源所有者、礦業(yè)開(kāi)發(fā)投資者)與土地權(quán)人之間利益關(guān)系的規(guī)范。三是礦產(chǎn)資源是當(dāng)代人與后代人共同擁有的自然財(cái)富,在現(xiàn)行礦產(chǎn)資源所有者收益的分配使用中,對(duì)當(dāng)代人與后代人之間的礦產(chǎn)資源利益關(guān)系也缺乏有效的調(diào)節(jié)。四是世界上多數(shù)國(guó)家通常在對(duì)礦企征收了資源稅、權(quán)利金后一般就不再征收增值稅,而我國(guó)則不僅在征收資源稅的同時(shí)也征收了增值稅,而且還存在資源稅和資源補(bǔ)償費(fèi)重復(fù)征收的問(wèn)題。
(7)資源稅費(fèi)分享體制失衡。一是在現(xiàn)行礦業(yè)資源稅費(fèi)分享體制下,資源補(bǔ)償費(fèi)(以福建省為例)中央、省級(jí)分別占了50% 和20%;礦業(yè)權(quán)使用費(fèi)和價(jià)款中央、省級(jí)分別占了20% 和30%。二是由于中央和省級(jí)財(cái)政集中的礦業(yè)稅費(fèi)比例過(guò)高,易造成礦產(chǎn)資源輸出地市、縣的財(cái)政困難,這既不利于資源開(kāi)發(fā)利用和生態(tài)環(huán)境保護(hù),也不利于資源型城市的可持續(xù)發(fā)展。三是作為地方稅的資源稅是根據(jù)其稅務(wù)登記展開(kāi)收益分配的,并未實(shí)現(xiàn)真正意義上的屬地征收,從而造成了礦產(chǎn)資源所在地的百姓,不僅沒(méi)能從自然資源的開(kāi)發(fā)利用中獲利,反而還要承擔(dān)因采礦所引發(fā)的生態(tài)環(huán)境破壞之苦。以上問(wèn)題的存在,一方面將導(dǎo)致中央及省級(jí)專項(xiàng)資金結(jié)余過(guò)大,另一方面也造成資源輸出地市、縣缺乏解決經(jīng)濟(jì)社會(huì)問(wèn)題的相應(yīng)資金。
?。?)礦業(yè)稅制缺乏行業(yè)特點(diǎn)。一是在通用稅中增值稅對(duì)礦企的稅負(fù)影響最大,礦業(yè)(油氣除外)增值稅稅率與其他工業(yè)企業(yè)均為17%,但由于礦企為生產(chǎn)礦產(chǎn)品而消耗的原材料及半成品少,故其可抵扣的進(jìn)項(xiàng)稅僅有輔助材料及燃料等,從而造成礦業(yè)實(shí)際稅負(fù)要比其他行業(yè)高。二是雖然增值稅屬價(jià)外稅,但其稅率的高低相當(dāng)于直接提高或降低了礦價(jià),且會(huì)傳導(dǎo)影響到礦業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力。故世界各國(guó)對(duì)礦業(yè)大都只征收所得稅而不征收增值稅,以此來(lái)實(shí)現(xiàn)行業(yè)間的稅賦公平和提高礦業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力。三是礦業(yè)稅制未能考慮行業(yè)特點(diǎn),對(duì)礦企無(wú)差別地征收所得稅,不利于其進(jìn)行技術(shù)創(chuàng)新和環(huán)境保護(hù),進(jìn)而會(huì)影響到整個(gè)行業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。四是資源稅缺乏對(duì)礦業(yè)生產(chǎn)社會(huì)成本的補(bǔ)償功能,個(gè)人占有了社會(huì)成本,稅收在補(bǔ)償社會(huì)成本上卻無(wú)所作為。
三、我國(guó)礦業(yè)稅費(fèi)制度改革的建議
為了構(gòu)建一個(gè)既符合我國(guó)國(guó)情又能與國(guó)際慣例接軌的礦業(yè)稅制體系,以促進(jìn)礦業(yè)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)健康發(fā)展,筆者針對(duì)現(xiàn)行礦業(yè)稅制存在的以上問(wèn)題提出如下改革建議:
?。?)完善資源稅費(fèi)功能定位。一是要借鑒先進(jìn)礦業(yè)國(guó)家經(jīng)驗(yàn),建立以礦業(yè)權(quán)利金為主體的稅制體系,這既是維護(hù)國(guó)家資源性財(cái)產(chǎn)權(quán)的需要,也是完善我國(guó)礦業(yè)稅制與國(guó)際接軌的需要。二是資源稅費(fèi)的功能定位除了要體現(xiàn)其調(diào)節(jié)級(jí)差收入和資源保護(hù)及合理利用外,還應(yīng)體現(xiàn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)功能(如國(guó)外的黑肺病稅)。三是針對(duì)資源稅和資源補(bǔ)償費(fèi)重復(fù)征收問(wèn)題,建議在2014 年底油氣、煤炭資源稅和資源補(bǔ)償費(fèi)合并的基礎(chǔ)上,加快推進(jìn)資源稅制的“清費(fèi)立稅”實(shí)施范圍。四是由于礦權(quán)使用費(fèi)在實(shí)際上名不符實(shí),不應(yīng)再作為有償取得制度的構(gòu)成部分,而應(yīng)還原其土地租金的本來(lái)面目,并比照其他國(guó)家建立礦權(quán)租金制度,在適當(dāng)調(diào)高其租金標(biāo)準(zhǔn)的同時(shí),建立和完善礦權(quán)租金動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制,以制約礦企跑馬圈地而不進(jìn)行勘查和開(kāi)發(fā)。
?。?)改革資源稅收征管方式。一是在對(duì)油氣、煤炭資源實(shí)行從價(jià)計(jì)征的基礎(chǔ)上,將實(shí)施范圍再擴(kuò)大至其他礦種,并繼續(xù)實(shí)行地區(qū)差別稅率,以便更好地發(fā)揮資源稅的級(jí)差調(diào)節(jié)作用。二是對(duì)礦業(yè)稅費(fèi)實(shí)行浮動(dòng)稅(費(fèi))率,即在礦價(jià)上漲時(shí)調(diào)增稅(費(fèi))率,以增加政府稅費(fèi)收入;在礦價(jià)下滑時(shí)調(diào)低稅(費(fèi))率,以減輕礦山企業(yè)稅負(fù)。三是探索根據(jù)資源賦存狀況、開(kāi)采條件、礦石品位、地理位置和礦山不同生命周期等確定稅率,建立按不同等級(jí)分別確定差別稅率,以進(jìn)一步發(fā)揮資源稅的級(jí)差調(diào)節(jié)功能。四是擴(kuò)大資源稅費(fèi)的征收范圍,逐步將水、森林、草原、灘涂等自然資源納入征管范圍。五是按照統(tǒng)一稅制、公平稅負(fù)的原則,加快推動(dòng)環(huán)保費(fèi)改稅立法工作,并制定把資源稅費(fèi)與綠色礦山建設(shè)掛鉤的優(yōu)惠政策。
?。?)調(diào)整優(yōu)化礦業(yè)稅率結(jié)構(gòu)。從中國(guó)稅務(wù)年鑒2013 年的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)看,增值稅在所有礦業(yè)稅收中是最高的,且占到了礦業(yè)稅收總額的49.27%,其作為礦業(yè)稅賦的負(fù)面效應(yīng)已逐漸顯現(xiàn)。當(dāng)?shù)V價(jià)低迷時(shí),增值稅就成了企業(yè)的重要負(fù)擔(dān);當(dāng)?shù)V價(jià)高漲時(shí),礦業(yè)在這一期間則成為暴利行業(yè)。而所得稅則不同,它是根據(jù)企業(yè)利潤(rùn)而定,具有增值稅所不具有的平衡與調(diào)節(jié)功能。故建議:
一是在不增加礦企總體稅負(fù)的前提下,降低增值稅、所得稅等通用稅稅率,提高資源稅、資源補(bǔ)償費(fèi)等特有稅費(fèi)的稅(費(fèi))率。
二是在適當(dāng)調(diào)增所得稅稅率的同時(shí)相應(yīng)降低增值稅稅率,以便更好地體現(xiàn)稅收的調(diào)控功能。
三是鑒于礦業(yè)增值稅的實(shí)際稅負(fù)要比生產(chǎn)加工行業(yè)要高4%~5% 的現(xiàn)實(shí)狀況,應(yīng)考慮將礦企的增值稅稅率恢復(fù)到先前的13% 或再調(diào)低一些。
?。?)理順各方利益分配關(guān)系。
一是為了協(xié)調(diào)資源開(kāi)采地與企業(yè)總部所在地不一致而引發(fā)的兩地間的利益分配關(guān)系,妥善解決資源開(kāi)采地的環(huán)境治理問(wèn)題,建議適當(dāng)提高資源類企業(yè)生產(chǎn)所在地的收益留成比例,或建立生態(tài)環(huán)境保護(hù)退稅機(jī)制,并將所獲取得的收益用于資源開(kāi)采地的生態(tài)環(huán)境治理。
二是為了解決資源稅費(fèi)分享體制失衡問(wèn)題,扭轉(zhuǎn)現(xiàn)礦產(chǎn)資源稅費(fèi)中央、省級(jí)分享比重過(guò)大而市、縣較少,不利于資源所在地礦業(yè)行業(yè)的可持續(xù)發(fā)展的局面,建議適當(dāng)調(diào)整兩者間的分享比例。
三是對(duì)目前中外合作開(kāi)采陸上油氣課征的礦區(qū)使用費(fèi),也應(yīng)考慮將其改為課征資源稅,以促進(jìn)開(kāi)采不同礦種的企業(yè)之間的公平競(jìng)爭(zhēng)??紤]到海上油氣田的特殊性,對(duì)海上油氣開(kāi)采仍可依舊征收礦區(qū)使用費(fèi),并作為中央財(cái)政收入。
?。?)拓寬專項(xiàng)資金使用范圍。為了解決資源稅費(fèi)分享體制失衡,中央及省級(jí)專項(xiàng)資金結(jié)余過(guò)大,而市、縣又缺乏資金解決因礦業(yè)開(kāi)發(fā)而引發(fā)的社會(huì)問(wèn)題,建議修改《礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)使用辦法》和《探礦權(quán)采礦權(quán)使用費(fèi)及價(jià)款使用管理辦法(試行)》,結(jié)合市、縣以下實(shí)際情況,本著統(tǒng)籌財(cái)力、解決因資源開(kāi)采造成的經(jīng)濟(jì)社會(huì)問(wèn)題的原則,可參照世界上其他一些國(guó)家的做法,允許資源補(bǔ)償費(fèi)、采礦權(quán)使用費(fèi)及價(jià)款除了解決礦產(chǎn)資源勘查、保護(hù)、征收管理支出、地質(zhì)環(huán)境治理及政策性關(guān)閉礦山補(bǔ)償外,還可用于解決生態(tài)環(huán)境治理、資源型城市轉(zhuǎn)型、重點(diǎn)接替產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和解決因資源開(kāi)采而引發(fā)的其他社會(huì)問(wèn)題(如安全生產(chǎn)等問(wèn)題)。這樣,資源輸出地的市、縣財(cái)政就有了統(tǒng)籌安排、合理使用資源類專項(xiàng)資金的政策依據(jù)。
(6)強(qiáng)化稅收級(jí)差調(diào)節(jié)作用。由于礦業(yè)權(quán)價(jià)款是在事前根據(jù)對(duì)資源預(yù)期價(jià)格變化為基礎(chǔ)而評(píng)估確定的,當(dāng)未來(lái)礦產(chǎn)品出現(xiàn)超預(yù)期的價(jià)格暴漲時(shí),其調(diào)節(jié)級(jí)差收益的功能將被大大弱化。故這就要有一種經(jīng)濟(jì)政策工具對(duì)礦企的超額利潤(rùn)進(jìn)行事后調(diào)節(jié),而資源租金稅就可有效地發(fā)揮這一功能。目前我國(guó)對(duì)油氣行業(yè)所課征的特別收益金就已具有資源租金稅的雛形,但其覆蓋范圍小且設(shè)計(jì)相對(duì)粗糙,為此建議:一是擴(kuò)大特別收益金的征收范圍,即對(duì)除油氣之外的礦產(chǎn)資源,尤其是對(duì)那些價(jià)格暴漲的礦產(chǎn)品開(kāi)征特別收益金。二是適時(shí)改革特別收益金的征收方式,使之成為一個(gè)更為科學(xué)的級(jí)差收益調(diào)節(jié)工具。三是為了解決因礦價(jià)上漲和壟斷經(jīng)營(yíng)帶來(lái)的暴利所引發(fā)的收入分配矛盾,可將特別收益金改造成資源租金稅由中央政府征收。
?。?)實(shí)行特殊財(cái)稅優(yōu)惠政策。在進(jìn)行礦業(yè)財(cái)稅政策改革過(guò)程中,應(yīng)充分考慮其高風(fēng)險(xiǎn)、高投入、長(zhǎng)周期,及資源的稀缺性和可耗竭性等特點(diǎn)。建議:一是將礦業(yè)也納入《關(guān)于完善固定資產(chǎn)加速折舊企業(yè)所得稅政策的規(guī)定》中可享受縮短折舊年限或采取加速折舊方法的行業(yè)范圍。二是允許礦企投產(chǎn)后將地勘費(fèi)一次性攤銷或在3~5 年內(nèi)攤銷。三是將礦企虧損向前結(jié)轉(zhuǎn)年限由現(xiàn)行的5 年延長(zhǎng)到8~12 年。四是借鑒國(guó)外耗竭補(bǔ)貼制度的經(jīng)驗(yàn),允許礦企在稅前按銷售收入的一定比例計(jì)提耗竭準(zhǔn)備金,并在規(guī)定的期限內(nèi)用于礦產(chǎn)資源勘查。此外,為了解決代際資源利益合理分配的矛盾,應(yīng)將資源所有者收益優(yōu)先用于生態(tài)環(huán)境保護(hù)、資源合理利用、先進(jìn)技術(shù)研發(fā)、公共設(shè)施建設(shè)和社會(huì)可持續(xù)發(fā)展等方面,以便更好地調(diào)節(jié)代際間利益分配問(wèn)題。
?。?)推進(jìn)生態(tài)與安全的稅改。一是在對(duì)礦業(yè)稅制進(jìn)行生態(tài)化改革時(shí),應(yīng)充分考慮資源價(jià)值和礦產(chǎn)開(kāi)發(fā)對(duì)生態(tài)環(huán)境的影響,以促使礦企在合理開(kāi)發(fā)利用資源的同時(shí)保護(hù)好生態(tài)環(huán)境。二是要按照“寬稅基、低稅率、生態(tài)化”的思路推進(jìn)改革,適時(shí)擴(kuò)大資源稅的生態(tài)價(jià)值補(bǔ)償?shù)墓δ埽匝a(bǔ)償資源開(kāi)發(fā)必須投入的生態(tài)環(huán)境成本。三是現(xiàn)行礦業(yè)稅制改革應(yīng)在建立新的生態(tài)稅種的同時(shí),適當(dāng)降低其他非體現(xiàn)生態(tài)保護(hù)目的的稅賦,以減輕企業(yè)的總體稅費(fèi)負(fù)擔(dān)。四是對(duì)重要的、稀缺的礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)以及對(duì)處于重要生態(tài)功能保護(hù)區(qū)和生態(tài)功能脆弱區(qū)的礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)應(yīng)適度地課以重稅。五是針對(duì)我國(guó)近年來(lái)重特大礦難事故頻發(fā),給整個(gè)社會(huì)造成不良的負(fù)面影響的問(wèn)題,建議對(duì)開(kāi)征體現(xiàn)“礦山安全生產(chǎn)”功能的稅費(fèi)進(jìn)行有益的探索。
4 結(jié)束語(yǔ)
礦業(yè)稅制改革是一項(xiàng)系統(tǒng)工程,一方面它需要通盤(pán)考慮、整體設(shè)計(jì),并追求盡可能簡(jiǎn)化、盡可能不無(wú)謂增加礦企稅費(fèi)負(fù)擔(dān)和政府管理成本;另一方面也需要審時(shí)度勢(shì)、慎重把握,努力構(gòu)建既符合我國(guó)國(guó)情又能與國(guó)際慣例接軌的稅制,以促進(jìn)礦業(yè)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)健康發(fā)展。
責(zé)任編輯:彭薇
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