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  　   楊貴生丨大成律師事務(wù)所

新《礦產(chǎn)資源法》于2025年7月1日起施行，對礦產(chǎn)資源行業(yè)影響重大?！兜V產(chǎn)資源法》這次修訂有許多突出的亮點，比如保障國家礦產(chǎn)資源安全，全面推進競爭性出讓方式，將物權(quán)登記與勘探開采許可相分離，探礦轉(zhuǎn)采礦“直通車”制度;礦業(yè)用地有別于《土地管理法》的特別規(guī)定，建立礦區(qū)生態(tài)修復制度，加強礦產(chǎn)資源規(guī)劃管理，明確礦產(chǎn)資源督察的管理地位，完善礦產(chǎn)資源壓覆管理制度等等。

新《礦產(chǎn)資源法》（以下簡稱“新礦法”）頒布之后，從自然資源部到礦產(chǎn)資源行業(yè)，尤其是礦產(chǎn)資源勘查、開采的企業(yè)或事業(yè)單位都非常重視。2025年自然資源部的一項重要工作就是新礦法的宣傳、貫徹。到今天為止筆者已經(jīng)應(yīng)企業(yè)或自然資源部門邀請做新礦法培訓近20場。為什么部里、社會各界都這么重視？因為這部法對于我們已經(jīng)習慣了的礦政管理和礦業(yè)企業(yè)經(jīng)營中出現(xiàn)的不論是爭議解決，還是股權(quán)、礦權(quán)轉(zhuǎn)讓，亦或是今后申請礦業(yè)用地以及礦權(quán)登記等等，都將帶來一個翻天覆地的變化。正因如此，有人認為，這部新礦法，與其說是個修訂，不如說是個新立。

新礦法在去年11月8日通過，到今年7月1日才開始實施。為什么留半年多的時間？因為對比修訂前的《礦產(chǎn)資源法》（以下簡稱“舊礦法”），新礦法發(fā)生了許多根本變化，因此相關(guān)的配套政策法規(guī)也都要隨之修訂。我們不能再按照老思路、老習慣去跟礦管部門打交道，或在市場上進行操作。

新礦法經(jīng)過20多年“吵吵鬧鬧”終于出臺，但它仍然只能算是多年礦政管理和礦業(yè)行業(yè)改革實踐的經(jīng)驗總結(jié)，將大家基本達成一致的內(nèi)容上升成了法律。比如其中一些有重大爭議的地方采納了多數(shù)人的意見，而還有一些企業(yè)和社會呼聲很大的方面，新礦法并沒有回應(yīng)。

在給企業(yè)或律所內(nèi)部培訓時，筆者經(jīng)常會談一點：我們學法時，應(yīng)該把這些知識點，這些法條背后的宗旨、目的、法理等學一學，把法學懂、學通、學活。從行業(yè)的角度看這部法，從法的角度看這個行業(yè)，實際上有個方法論的問題。在此，筆者僅談一下個人的一些理解和方法，供大家參考。

本文主要從二大部分來解讀新礦法：第一大部分是新礦法的概述；第二大部分是新礦法的變革要點與分類解讀。

一、新礦法概述

習近平總書記給山東地質(zhì)六隊寫信時提出“礦產(chǎn)資源是經(jīng)濟社會發(fā)展的重要物質(zhì)基礎(chǔ)，礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)事關(guān)國計民生和國家安全”。如果你是一個有心人，在這個行業(yè)里面想有一個長遠的發(fā)展，那大概率會把礦產(chǎn)資源、地質(zhì)勘查這個行業(yè)相關(guān)的書多看一看，弄清行業(yè)的歷史和演變。這時，你會發(fā)現(xiàn)，習近平總書記在回信中對于礦產(chǎn)資源的這個定位與我國解放初期礦產(chǎn)資源的定位區(qū)別較大。新中國成立之初，毛澤東主席曾十分關(guān)切地問剛剛歸國的地質(zhì)學家李四光：我們中國到底有沒有石油？那個時期中央領(lǐng)導集體給我們地質(zhì)礦產(chǎn)行業(yè)的定位是新中國經(jīng)濟建設(shè)時期的游擊隊、先鋒隊，因為那時候我國經(jīng)濟建設(shè)急需要石油和鋼鐵來支撐國家工業(yè)五年計劃的實施。地質(zhì)礦產(chǎn)行業(yè)現(xiàn)在的定位是什么？而現(xiàn)在中央將礦產(chǎn)資源行業(yè)定位為國家安全的一部分，礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)和軍事、外交、糧食安全等一起構(gòu)成了國家總體的安全觀。那為什么又說事關(guān)國計民生呢？大家想想看，老百姓日常生活、企業(yè)經(jīng)營、社會發(fā)展需要的原材料，除了林草、地表水、糧食等少數(shù)不是礦之外，80%以上甚至90%的原材料是來自于礦產(chǎn)資源。沒有礦產(chǎn)資源，沒有水泥，沒有鋼筋，我們的機場，我們的大樓能建嗎？同時制造現(xiàn)代化的導彈、高新裝備的原材料不少也是來自礦產(chǎn)資源，這就叫國計民生。大家想想看，沒有天然氣，沒有成品油，我們的日子會成什么樣？沒有電，我們的日子會成什么樣？電的最大來源之一就是火電即煤炭發(fā)電。新礦法開宗明義，將國家的安全作為立法的宗旨，明確戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源的概念，規(guī)定礦產(chǎn)資源的應(yīng)急儲備制度。這是筆者對習近平總書記這封信的一個解讀。

（一）《礦產(chǎn)資源法》的本次修改歷程

《礦產(chǎn)資源法》本次修改從2002年開始，大致經(jīng)歷了三個階段，到2024年11月8日全國人大常委會審議通過，用時20多年。

第一輪啟動，是鄒家華副委員長對《礦產(chǎn)資源法》提出了修訂和完善的要求。當時的國土資源部成立了《礦產(chǎn)資源法》修改工作小組，開始《礦產(chǎn)資源法》的修改、前期論證。2009年12月份，《礦產(chǎn)資源法》的修改專家論證會形成了第12稿，當年12月30日第51次部長會議審議通過；而后征求了45個部門的意見。應(yīng)該說，工作做得很深很細，考慮也很完善，但卻因為種種原因無果而終。

第二輪啟動是2015年。這一次撿起來的時代背景發(fā)生了很大變化。國家關(guān)于發(fā)展的理念由粗放擴張式發(fā)展轉(zhuǎn)換成節(jié)約集約式綠色發(fā)展，注重生態(tài)環(huán)境保護與恢復。2015年中共中央、國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于加快推進生態(tài)文明建設(shè)的意見》《生態(tài)文明體制改革總體方案》。這是對國家各行各業(yè)提出的總要求，礦產(chǎn)資源開發(fā)利用和礦業(yè)的發(fā)展同樣迎來了全新的發(fā)展格局。之后沒多久，中共中央、國務(wù)院、中辦、國辦就發(fā)布了一系列與礦產(chǎn)資源行業(yè)密切相關(guān)的文件，構(gòu)建了礦產(chǎn)資源立法應(yīng)該遵循的原則、宗旨、基本政策框架，具體包括：2017年《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)礦產(chǎn)資源權(quán)益金制度改革方案的通知》、2017年中辦、國辦印發(fā)的《礦業(yè)權(quán)出讓制度改革方案》、2017年中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于深化石油天然氣體制改革的若干意見》、2019年中辦、國辦印發(fā)的《關(guān)于統(tǒng)籌推進自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革的指導意見》等。在這個大背景下，2017年原國土資源部成立了《礦產(chǎn)資源法》的修改領(lǐng)導小組，由當時的中國國土資源經(jīng)濟研究院作為修改的主要支撐單位，形成了《礦產(chǎn)資源法》的征求意見稿。很遺憾，這次也無果而終。

本次為第三輪?！兜V產(chǎn)資源法》在經(jīng)歷連續(xù)被第十一、十二、十三、十四屆全國人大常委會列入立法規(guī)劃，但是遲遲沒出臺；后來，又被列入中央依法治國辦有關(guān)在途涉法任務(wù)清單。在這種背景下，自然資源部成立了《礦產(chǎn)資源法》修改工作領(lǐng)導小組和工作小組，自然資源部領(lǐng)導親自掛帥，自然資源部法規(guī)司牽頭，相關(guān)業(yè)務(wù)司局參加，并在廣泛聽取社會各界意見和建議的基礎(chǔ)上，于2019年12月形成了《礦產(chǎn)資源法（修訂草案）》（送審稿），提請國務(wù)院審議。國務(wù)院審查通過后，于2023年12月送全國人大常委會審議。2023年12月25日，十四屆全國人大常委會第七次會議首次審議《礦產(chǎn)資源法（修訂草案）》，并于12月29日網(wǎng)上公開征求社會意見。2024年7月1日全國人大常委會第二次審議，之后再次網(wǎng)上公開征求社會意見；2024年11月8日，十四屆全國人大常委會第十二次會議審議通過《中華人民共和國礦產(chǎn)資源法（修訂草案）》并頒布，自2025年7月1日起施行。這是《礦產(chǎn)資源法》自1986年頒布實施以來的第一次根本性大修。其間不易，可見一斑。

（二）新礦法的指導思想與立法原則

新礦法的指導思想之一是統(tǒng)籌發(fā)展和安全、做好資源開發(fā)與生態(tài)環(huán)境保護的協(xié)調(diào)平衡（綠色發(fā)展）。中央很早就提出美麗國土、美麗中國戰(zhàn)略，但實踐中有些地方或部門卻簡單地執(zhí)行環(huán)保壓倒一切，認為礦產(chǎn)資源的開發(fā)對環(huán)境破壞比較大，不再發(fā)新礦權(quán)證，且到期的礦權(quán)證也不延續(xù)，這樣環(huán)境保護的壓力就減小了。直到今天可能實踐中還有個別礦產(chǎn)管理或生態(tài)環(huán)境保護部門保持原來的觀念，沒有正確領(lǐng)會、執(zhí)行中央的戰(zhàn)略意圖，實質(zhì)上是要堅持資源開發(fā)與生態(tài)環(huán)境保護統(tǒng)籌好，也就是說要協(xié)調(diào)和平衡，不可偏廢。

第一，統(tǒng)籌發(fā)展和安全。礦產(chǎn)資源是經(jīng)濟社會發(fā)展的基石，其開發(fā)利用也是國家建設(shè)的重要組織部分。新礦法第一次專章規(guī)定了戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源及其儲備應(yīng)急等，這就是國家總體安全觀中礦產(chǎn)資源部分的重要內(nèi)容之一，即新礦法總則第一條、第三條規(guī)定的礦產(chǎn)資源安全。

第二，市場化配置資源。在礦產(chǎn)資源領(lǐng)域，最重要的制度之一即礦業(yè)權(quán)出讓的規(guī)定，由原來的申請在先調(diào)整為現(xiàn)在的全面招拍掛競爭性出讓，法律、行政法規(guī)、國務(wù)院規(guī)定的協(xié)議出讓或其他方式。

第三，統(tǒng)一規(guī)劃。從中央到地方，部省市縣都要先做好礦產(chǎn)資源規(guī)劃，嚴格按照規(guī)劃的一張圖出讓礦產(chǎn)資源。自然資源部組建和“三規(guī)合一”之后，對于自然資源管理，中央明確提出，要嚴格依空間規(guī)劃統(tǒng)籌管理，都放到自然資源一張圖上管理，要考慮到環(huán)境、發(fā)展、資源保障、科學有序地出讓等等一系列因素，這就是統(tǒng)一的規(guī)劃。

第四，綜合勘查、合理開采和綜合利用原則。這次新礦法做出了相應(yīng)概括規(guī)定，下一步配套法規(guī)政策、行業(yè)規(guī)范或標準肯定要具體化，以促進這些規(guī)定落地。違反這個原則，比如違反礦產(chǎn)資源回采率、共伴生礦綜合利用、采礦工藝先進性等有關(guān)新礦法相關(guān)規(guī)定，相關(guān)行為人均要承擔較重的法律責任。

第五，綠色發(fā)展原則。新礦法專門增加了礦區(qū)生態(tài)修復一章。我們原來談到礦山環(huán)境，都習慣于說礦山地質(zhì)環(huán)境。新礦法規(guī)定的礦區(qū)生態(tài)修復，礦山地質(zhì)環(huán)境恢復治理仍是主要內(nèi)容，同時還包括地貌重塑、植被恢復、土地復墾等。礦區(qū)生態(tài)修復強調(diào)從多個方面對礦區(qū)生態(tài)系統(tǒng)進行修復，以恢復其生態(tài)功能和生態(tài)服務(wù)價值?？梢?，新礦法對礦山的環(huán)境保護提出了更高的要求。

第六，加強權(quán)益保護。這是新礦法的又一項重要基本原則，對礦業(yè)權(quán)人是一個重大利好。關(guān)于礦業(yè)權(quán)人的礦業(yè)權(quán)權(quán)利，新礦法中已明確，礦業(yè)權(quán)按規(guī)劃出讓，出讓以后辦理物權(quán)登記，在物權(quán)流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)基本上取消了審批。涉及礦產(chǎn)資源勘查、開采階段，再另外辦理行為許可。礦業(yè)權(quán)作為用益物權(quán)，新礦法規(guī)定應(yīng)該給予恒定的保護，比如探礦權(quán)期限延長到 5 年，加上三次延續(xù)可以到20年。這些都有利于礦業(yè)權(quán)權(quán)利保護或行使。

第七，統(tǒng)籌國際國內(nèi)原則。即使礦產(chǎn)資源非常豐富的國家，比如俄羅斯、澳大利亞、南非等，也無法實現(xiàn)所有的礦種都自給自足。中國稀有、稀土礦多，但是我國大宗的礦產(chǎn)比如石油、天然氣和鐵都比較緊缺。所以中國的礦產(chǎn)資源供給必須全球化。我們現(xiàn)在提倡一帶一路，在這些國家或地區(qū)共建共享，資源開發(fā)與合作是重要的一部分。

第八，尊重礦產(chǎn)資源行業(yè)的規(guī)律。這最后一個原則在新礦法和自然資源部的政策里面都沒有明確規(guī)定，是筆者個人的理解。筆者認為，新礦法或明或暗規(guī)定了尊重礦產(chǎn)資源行業(yè)的規(guī)律，或者叫地質(zhì)規(guī)律，或者是技術(shù)規(guī)律。比如新礦法這些條款：第18條，礦業(yè)權(quán)競爭出讓應(yīng)該考慮不同礦產(chǎn)資源的特點；第21條，出讓收益征收要考慮礦產(chǎn)資源的特點；第34條，礦業(yè)用地制度要考慮礦業(yè)的特殊情況；第36條，石油天然氣探采合一，即石油天然氣申辦探礦權(quán)后，如果打井發(fā)現(xiàn)油氣就可以先開采，一年之內(nèi)申辦采礦權(quán)就行。這明顯有別于其他礦種的要求，即先拿探礦權(quán)，發(fā)現(xiàn)可供開采的儲量之后再去申辦采礦權(quán)，否則是違法行為。為什么？因為油氣資源打一眼井成本很高，打井發(fā)現(xiàn)了油氣不隨即開采，它噴出來就浪費了，或者封井導致這口井報廢，浪費也非常大。新礦法中還有其他一些條款也都考慮到礦產(chǎn)資源行業(yè)、地質(zhì)行業(yè)的技術(shù)特點、行業(yè)規(guī)律。比如“其他方式”出讓礦業(yè)權(quán)，新礦法在制定的時候就充分考慮了行業(yè)特點和行業(yè)期待，為今后打一個伏筆，為未來再出臺配套政策提供了上位法依據(jù)。

二、新礦法的變革要點與分類解讀

新礦法的修訂內(nèi)容，根據(jù)自己的理解，筆者將其分為三部分：第一部分是顛覆性修改的內(nèi)容，將以前那一套老經(jīng)驗基本砸碎了，需要重新開始；第二部分是調(diào)整、提升型修改的內(nèi)容，即原來就有相關(guān)規(guī)定，修法時做了一些調(diào)整、提升、完善，把這些年礦產(chǎn)資源行業(yè)改革實踐過程中積累的一些成熟經(jīng)驗吸收進來，由規(guī)章、規(guī)范性文件上升為法律；第三部分是授權(quán)性條款內(nèi)容，就是基于礦產(chǎn)資源行業(yè)技術(shù)專業(yè)性太強，實踐變化較快，立法時間限制等各個方面的原因，來不及、也不適宜在新礦法中去規(guī)定但又不可或缺的內(nèi)容，只能通過授權(quán)條款來處理。新礦法一共80條，授權(quán)國務(wù)院或相關(guān)部委出臺配套法規(guī)、規(guī)章來細化或落實的條款近20條，占比近四分之一。

（一）顛覆性修改內(nèi)容

顛覆性修改的條款主要包括三小部分：一是礦業(yè)權(quán)登記與勘查、開采許可相分離，即由目前的一個勘查許可證或采礦許可證變成了新礦法規(guī)定的礦業(yè)權(quán)（含探礦權(quán)、采礦權(quán)）的物權(quán)登記和勘查許可、開采許可的行為許可，這個變化很大；二是儲備和應(yīng)急制度，現(xiàn)有國家政策性規(guī)定或多或少提過，比如發(fā)改委曾規(guī)定煤礦的保供、產(chǎn)能儲備等；三是法律責任，很多人可能難以理解，但從后面的介紹可以看出是否是顛覆性修改。

關(guān)于物權(quán)登記與勘查、開采許可相分離，新礦法第22條規(guī)定：“設(shè)立礦業(yè)權(quán)的，應(yīng)當向礦業(yè)權(quán)出讓部門申請礦業(yè)權(quán)登記。符合登記條件的，礦業(yè)權(quán)出讓部門應(yīng)當將相關(guān)事項記載于礦業(yè)權(quán)登記簿，并向礦業(yè)權(quán)人發(fā)放礦業(yè)權(quán)證書。礦業(yè)權(quán)變更、轉(zhuǎn)讓、抵押和消滅的，應(yīng)當依法辦理登記。礦業(yè)權(quán)的設(shè)立、變更、轉(zhuǎn)讓、抵押和消滅，經(jīng)依法登記，發(fā)生效力；未經(jīng)登記，不發(fā)生效力，法律另有規(guī)定的除外。礦業(yè)權(quán)登記的具體辦法由國務(wù)院自然資源主管部門制定。”第33條規(guī)定：“礦業(yè)權(quán)人依照本法有關(guān)規(guī)定取得礦業(yè)權(quán)后，進行礦產(chǎn)資源勘查、開采作業(yè)前，應(yīng)當按照礦業(yè)權(quán)出讓合同以及相關(guān)標準、技術(shù)規(guī)范等，分別編制勘查方案、開采方案，報原礦業(yè)權(quán)出讓部門批準，取得勘查許可證、采礦許可證；未取得許可證的，不得進行勘查、開采作業(yè)。礦業(yè)權(quán)人應(yīng)當按照經(jīng)批準的勘查方案、開采方案進行勘查、開采作業(yè)；勘查方案、開采方案需要作重大調(diào)整的，應(yīng)當按照規(guī)定報原礦業(yè)權(quán)出讓部門批準。”

這兩條規(guī)定內(nèi)涵很豐富。

舉個大家很熟悉的例子。大部分家庭都有自已的住房，辦房產(chǎn)證就是一個不動產(chǎn)權(quán)利的物權(quán)權(quán)利登記，你把房子賣了，只要在不動產(chǎn)登記部門做個買賣登記就發(fā)生房主變更的法律效力。但新礦法實施前礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓，要等礦政管理部門對轉(zhuǎn)讓不提異議即審批通過后，才能夠辦理轉(zhuǎn)讓變更登記。新礦法規(guī)定：不論是出讓還是轉(zhuǎn)讓，出讓經(jīng)招拍掛后簽訂出讓合同，轉(zhuǎn)讓簽訂轉(zhuǎn)讓合同，相關(guān)的條件滿足了，自然資源主管部門就應(yīng)當辦理登記，就可以取得礦業(yè)權(quán)物權(quán)。但是，取得礦業(yè)權(quán)物權(quán)后，還要去申辦勘查或開采的行為許可，才允許進行勘查或開采。申請勘查許可需要先編制勘查方案，采礦許可要先編制開采方案。地質(zhì)是個經(jīng)驗科學，儲量報告記載的礦產(chǎn)儲量、品位可能和采礦過程中實際發(fā)現(xiàn)的情況不一樣，甚至個別礦可能有重大變化或其他情況，比如地下的構(gòu)造、地下水等地質(zhì)情況與儲量報告相比有重大變化等，則需要重新編制開采方案，并經(jīng)批準后，才可以開采，否則就存在違法問題。以上這兩個證即物權(quán)證、行為許可證，如果沒有取得就去勘查或開采，將被認定為嚴重違法，法律責任非常重。以上是這次修法的核心點之一，非常重要。

實際上，這個條款在修法過程中引發(fā)了比較大的爭議。一些人主張維持原規(guī)定不變，另一些人則提議一證變二證。二證分開以后，我們是否要考慮相關(guān)衍生問題？以房地產(chǎn)業(yè)為例，業(yè)主擁有一個房地產(chǎn)開發(fā)項目，同時也參與建設(shè)施工，這種情況雖然存在，但并不普遍，通常是由具備專業(yè)施工資質(zhì)的單位去施工。同樣，既然礦業(yè)權(quán)屬于物權(quán)范疇，那么在行為許可證項下的勘查或開采活動，是否可以由非業(yè)主即非礦業(yè)權(quán)人來實施，例如通過承包的方式？實踐中，勘查和采礦通常由專業(yè)隊伍來完成，尤其是勘查工作，許多地質(zhì)隊面臨無活可干、資金短缺的困境，但他們擁有豐富的勘查經(jīng)驗，是否可以考慮讓他們承包勘查工作？這是否意味著礦業(yè)權(quán)證、勘查或采礦許可證可以由不同的主體持有？這就叫有錢的出錢，有力的出力，是否更利于行業(yè)的繁榮發(fā)展？在房地產(chǎn)行業(yè)以及建筑工程施工、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域，多年來的經(jīng)驗反復證明，業(yè)主與施工人分離對行業(yè)的繁榮發(fā)展是有益的。這是筆者參加新礦法論證會時提出的一個觀點。自然資源部門傾向于二證合一，即都授予礦業(yè)權(quán)人。探礦權(quán)人在其登記的勘查范圍內(nèi)有權(quán)依法取得采礦權(quán)的權(quán)利，這是礦業(yè)權(quán)物權(quán)屬性的一個延伸。換言之，探礦權(quán)的物權(quán)內(nèi)容里面包含了在發(fā)現(xiàn)可供開采的儲量后依法取得采礦權(quán)的權(quán)利。舊礦法的規(guī)定稱之為優(yōu)先權(quán)，新礦法賦予探礦權(quán)人取得采礦權(quán)的權(quán)利，即在不放棄的情況下，若發(fā)現(xiàn)可供開采的儲量，采礦的權(quán)利即歸其所有。至于法律責任方面，新礦法摒棄了舊礦法一些帶有計劃經(jīng)濟色彩的條款以及兩證合一和轉(zhuǎn)讓需批準的相關(guān)法律責任。新礦法還建立了戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源制度，并對國家規(guī)劃礦區(qū)以及對國民經(jīng)濟具有重要價值礦區(qū)的相關(guān)規(guī)定進行了調(diào)整。

礦業(yè)權(quán)出讓合同和礦業(yè)權(quán)登記的關(guān)系如何界定與銜接？合同的訂立產(chǎn)生債權(quán)，而債權(quán)與物權(quán)均為民法典所規(guī)范的兩大核心權(quán)利。通過出讓合同的約定，將國家所擁有的礦產(chǎn)資源所有權(quán)派生出一種用益物權(quán)，即礦業(yè)權(quán)，并實現(xiàn)該物權(quán)的轉(zhuǎn)移。最后經(jīng)法定程序的登記，該物權(quán)轉(zhuǎn)移行為方能生效，并對外產(chǎn)生公示效力即對抗第三方的效力。根據(jù)新礦法的規(guī)定，礦業(yè)權(quán)人的權(quán)利義務(wù)的轉(zhuǎn)讓可以通過合同進行約定，即雙方可協(xié)商確定哪些權(quán)利和義務(wù)轉(zhuǎn)讓，哪些不轉(zhuǎn)讓。舊礦法時代，礦業(yè)權(quán)一旦轉(zhuǎn)讓，礦業(yè)權(quán)人的所有權(quán)利與義務(wù)原則上隨之轉(zhuǎn)移，而新礦法允許礦業(yè)權(quán)人轉(zhuǎn)讓部分權(quán)利與義務(wù)，具體哪些必須轉(zhuǎn)讓？哪些可以轉(zhuǎn)讓也可以不轉(zhuǎn)讓？這為法律實踐提供了新的探討空間，也有待相關(guān)實施細則或政策的盡快出臺。勘查、開采行為許可的期限是否跟礦業(yè)權(quán)期限保持一致？筆者傾向于不一致，原因在于，行為許可與企業(yè)的資質(zhì)、人員、設(shè)備、經(jīng)驗以及在勘查開采過程中的信用等因素緊密相關(guān)，而這些因素又與企業(yè)的經(jīng)營管理相關(guān)聯(lián)。倘若企業(yè)存在諸多違規(guī)行為，頻繁被列入黑名單，那么其行為許可顯然不能長期保留。所以，筆者傾向于縮短行為許可的期限，比如可借鑒現(xiàn)行做法，每隔幾年核發(fā)一次；或者給予與礦業(yè)權(quán)期限相同的行為許可，一旦企業(yè)發(fā)生嚴重的勘查、開采違法行為，即取消相應(yīng)的勘查、開采行為許可。然而，礦業(yè)權(quán)作為物權(quán)，一經(jīng)登記，沒有法定的特別嚴重違法情形，至少在出讓合同有效期間不應(yīng)輕易撤銷。新礦法關(guān)于法律責任的條款中，雖有撤銷行為許可證的規(guī)定，但很少見撤銷礦業(yè)權(quán)證的規(guī)定。申請勘查或采礦許可和現(xiàn)行規(guī)范的差異在于，新礦法規(guī)定，申請許可證的核心主要在于勘查方案或開采方案，配合其他申請主體等必備材料，經(jīng)審核合格后即可獲得許可。

以上即是新礦法關(guān)于兩證載兩權(quán)的核心內(nèi)容。事實上，早在新礦法出臺前，最高人民法院在審理（2018）最高法行再6號案（即湖南飯壟堆公司案）中就提出了采礦許可證兼具物權(quán)權(quán)利和行為許可屬性，不應(yīng)輕易剝奪礦業(yè)權(quán)人物權(quán)權(quán)利的觀點。該案中，先后發(fā)放的兩個采礦權(quán)在空間垂直投影上存在重疊，后續(xù)在許可證延續(xù)問題上產(chǎn)生爭議并訴至法院。該案件的判決明確指出：礦業(yè)權(quán)作為用益物權(quán)，不應(yīng)輕易不予延續(xù)；若礦業(yè)權(quán)人存在違規(guī)行為，應(yīng)對其相關(guān)行為規(guī)范、處罰和限制，但不應(yīng)輕易剝奪其物權(quán)。該判決還提出了諸多在當時較為前衛(wèi)且對礦證管理具有重大影響的觀點，值得大家深入研究。

接下來，解讀一下第二小部分內(nèi)容涉及的新礦法相關(guān)規(guī)定，即礦產(chǎn)資源儲備與應(yīng)急制度及其對礦產(chǎn)資源行業(yè)的重大影響。2024年，國家發(fā)展和改革委員會、國家能源局發(fā)布了發(fā)改能源規(guī)〔2024〕413號文件，就建立煤炭產(chǎn)能儲備制度作出部署。文件明確提出，到2027年初步建立煤炭產(chǎn)能儲備制度，有序核準并建設(shè)一批產(chǎn)能儲備煤礦項目，形成一定規(guī)模的可調(diào)度產(chǎn)能儲備。至2030年，產(chǎn)能儲備制度將更加健全，產(chǎn)能管理體系更加完善，力爭形成3億噸/年左右的可調(diào)度產(chǎn)能儲備。

所謂產(chǎn)能儲備，依個人理解，是要求礦山生產(chǎn)企業(yè)保持一定的儲備生產(chǎn)能力，當面臨礦產(chǎn)資源供應(yīng)緊張和市場大幅波動時，能夠及時、有效、合理地增加資源供應(yīng)量。新建煤礦以及正在建設(shè)中的煤礦，尤其是新建煤礦，必須建設(shè)儲備產(chǎn)能。如果按照該政策要求建設(shè)30%的儲備產(chǎn)能，即若煤礦設(shè)計產(chǎn)能為1,000萬噸，則需要建設(shè)300萬噸的儲備產(chǎn)能。這300萬噸產(chǎn)能僅在保供應(yīng)急的時候才能啟用，但是煤礦企業(yè)需要對其進行維護，確保一旦要調(diào)用時能夠正常運行。

在煤炭領(lǐng)域，原本就頒布了儲備與應(yīng)急的政策規(guī)定，如今這些上升為全國人大的法律規(guī)定。新礦法第50條規(guī)定：“國家構(gòu)建產(chǎn)品儲備、產(chǎn)能儲備和產(chǎn)地儲備相結(jié)合的戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源儲備體系，科學合理確定儲備結(jié)構(gòu)、規(guī)模和布局并動態(tài)調(diào)整。”前文已對產(chǎn)能儲備進行闡述，下面介紹產(chǎn)品儲備和產(chǎn)地儲備。產(chǎn)品儲備方面，以原油儲備為例，這是大家較為熟知的礦產(chǎn)品儲備形式。目前天然氣也開始進行儲備了，下一步很多我國稀缺礦產(chǎn)比如鈷礦、銅礦、鉀鹽等，按照現(xiàn)有規(guī)定和設(shè)想，作為戰(zhàn)略性礦種，都可能進行儲備，這是產(chǎn)品儲備。產(chǎn)地儲備是什么？是指在某地發(fā)現(xiàn)礦產(chǎn)后，當下暫不開采，應(yīng)急狀態(tài)啟動后再緊急開采。由此聯(lián)想到，當前以國家公園為主的生態(tài)限制區(qū)較多，許多礦業(yè)權(quán)需從中退出，是否可考慮將其作為產(chǎn)地儲備？因為不開采對環(huán)境影響較小，不失為一種解決途徑。

以上就是新礦法關(guān)于戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源儲備與應(yīng)急的規(guī)定，它涵蓋產(chǎn)品、產(chǎn)能和產(chǎn)地全方位的儲備。一旦出現(xiàn)礦產(chǎn)資源應(yīng)急狀態(tài)，比如供需嚴重失衡、經(jīng)濟社會發(fā)展或人民生活受到重大影響等情況，省級以上人民政府就應(yīng)當及時啟動應(yīng)急處置措施。若應(yīng)急處置措施給有關(guān)單位和個人造成損失的，按規(guī)定給予補償。新礦法中有多處提到補償，大多表述為公平合理補償。此處未提及公平合理，是因為處于國家應(yīng)急狀態(tài)處置階段，很難談公平合理補償。

戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源名錄在早期礦產(chǎn)資源規(guī)劃中確定為24種，調(diào)整之后增加至36種。其中，24種是公開的，36種的具體信息尚未公開。

與中國的戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源體系相對應(yīng)，美國、歐盟、英國、加拿大、澳大利亞、日本等國家和地區(qū)亦建立了關(guān)鍵性礦產(chǎn)制度。這些國家和地區(qū)所確定的關(guān)鍵性礦種，部分與我國的戰(zhàn)略性礦種重復，部分則存在差異。礦業(yè)企業(yè)應(yīng)當了解這一情況，從企業(yè)經(jīng)營角度出發(fā)，這些礦種值得重點關(guān)注。國家將其列為戰(zhàn)略性礦種，國際上認定為關(guān)鍵性礦種，必然存在相應(yīng)的市場需求。有需求就意味著存在市場，有市場就有盈利空間。而且在國家宏觀政策層面，戰(zhàn)略性礦產(chǎn)在財政投入、礦業(yè)用地、金融等領(lǐng)域均有相應(yīng)的政策扶持，具備相應(yīng)能力的企業(yè)可考慮對這些礦種進行投資。

接下來探討第三小部分——法律責任，看看其是否屬于顛覆性修改。舊礦法所規(guī)定的法律責任有5種，其中，倒賣礦權(quán)牟利、出租或買賣等形式轉(zhuǎn)讓礦權(quán)定性為違法的情形，新礦法實施后將不復存在，因為今后轉(zhuǎn)讓礦權(quán)屬于市場行為，不需要審批，與房產(chǎn)買賣類似，先簽合同后做登記，直接辦理變更過戶即可。予以保留的責任條款只有破壞性或越界開采、擅自采礦與戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源相關(guān)的規(guī)定等。

新礦法規(guī)定了12種法律責任情形，以下重點闡述其中幾種。

第一種，未取得探礦權(quán)而進行勘查，或超出登記范圍進行勘查的法律責任。對于此類行為，處以10萬元以上100萬元以下的罰款，沒收用于勘查的工具設(shè)備。若在這種情況下仍不停止勘查活動，將責令停業(yè)整頓；情節(jié)嚴重的，吊銷勘查許可證。投入的資產(chǎn)被沒收，還要繳納罰款，且面臨停業(yè)整頓，對企業(yè)而言是很重的處罰。

第二種，未取得采礦權(quán)而進行開采，或超出登記范圍進行開采的法律責任。其相比而言更重。首先，沒收采出的全部礦產(chǎn)品和投入的工具設(shè)備，并處以違法采出礦產(chǎn)品市場價值3倍以上5倍以下的罰款；如果沒有采出礦產(chǎn)品，或者違法采出的礦產(chǎn)品市場價值不足10萬元，則處以10萬元以上100萬元以下罰款；若拒不停止違法行為，可責令其停業(yè)整頓。對于超區(qū)域開采拒不停止違法行為，情節(jié)嚴重的，可吊銷其采礦許可證。投入的資產(chǎn)損失殆盡，許可證被吊銷，還需要承擔采出礦產(chǎn)品價值3倍以上5倍以下的罰款，很有可能讓企業(yè)破產(chǎn)。需要注意的是，此處所指的未取得探礦權(quán)和采礦權(quán)的法律責任，是指未取得礦產(chǎn)物權(quán)權(quán)利的情況下實施相應(yīng)行為所應(yīng)承擔的法律責任。

第三種，未經(jīng)批準壓覆戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源，處以10萬元至100萬元的罰款。

第四種，未取得行為許可證而進行相應(yīng)勘查或開采行為的法律責任。未取得勘查許可進行勘查的，沒收投入和違法所得，并處以10萬元至50萬元的罰款，可責令其停業(yè)整頓；未取得采礦許可進行開采的，沒收投入和違法所得，處違法采出的礦產(chǎn)品市場價值1倍以上3倍以下的罰款；若沒有采出礦產(chǎn)品，或者違法采出的礦產(chǎn)品市場價值不足10萬元的，處10萬元以上50萬元以下的罰款，并可責令其停業(yè)整頓。雖然該法律責任相較于未取得物權(quán)登記進行采礦的法律責任（3倍以上5倍以下罰款）稍輕，但依然較重。需要注意的是，這些法律責任的規(guī)定均未提及吊銷礦業(yè)權(quán)證。由此可見，新礦法對礦業(yè)權(quán)人的權(quán)利，特別是物權(quán)權(quán)利的保護提升到相當高的程度。

第五種，故意報送虛假礦產(chǎn)資源儲量報告所應(yīng)承擔的法律責任。依據(jù)新礦法規(guī)定，此類行為將被處以20萬元至100萬元的罰款；若情節(jié)嚴重，礦業(yè)權(quán)將被收回，這一責任很重。在整部新礦法中，礦業(yè)權(quán)人物權(quán)權(quán)利因違法而滅失的規(guī)定極為少見。

為什么這樣規(guī)定呢？大家不妨留意“故意報送”“虛假”這兩個措辭。也就是說，構(gòu)成這種違法行為需同時滿足兩個條件：其一是故意為之，其二是報告內(nèi)容虛假。時至今天，地質(zhì)勘查仍屬于經(jīng)驗科學范疇。儲量報告中所載明的資源儲量，在實際開采過程中未必能夠完全開采出來；此外，取得空白區(qū)探礦權(quán)之后開展找礦工作，后續(xù)能否成功找到礦產(chǎn)并將探礦權(quán)轉(zhuǎn)為采礦權(quán)，其概率處于千分之幾到百分之幾的區(qū)間。這表明儲量報告具有相對性。

在此，筆者提出一個觀點供大家參考、探討：即使嚴格按照勘查規(guī)范開展工作后編制的儲量報告，其所記載的儲量僅能稱之為合法儲量，難以認定為真實儲量或客觀儲量。為什么？因為我們實際上難以準確知曉地下礦產(chǎn)的真實狀況。這不是純粹哲學意義上的真實客觀概念，所謂客觀與否，實則取決于人的認知。即便再換不同的地質(zhì)隊，采用相同的勘查方法，所得出的儲量結(jié)果也可能存在差異。儲量誤差究竟是10%、20%，亦或是50%，很難給出一個確切的定論。

所以，大家不妨深入研究一下現(xiàn)有的各類勘查規(guī)范，會發(fā)現(xiàn)其中未提及誤差在何種程度之內(nèi)算符合規(guī)范，僅規(guī)定了是否按照規(guī)定間距進行鉆探、是否按照規(guī)范進行取樣等，以及分析測試得出的數(shù)據(jù)是否在誤差范圍之內(nèi)。這是因為分析測試環(huán)節(jié)相對易于操作，能夠通過客觀手段進行復核，是切實可見的工作。

綜上，只有故意報送虛假儲量報告的行為才需承擔相應(yīng)的法律責任，因過失導致的情況則不在此列。

此外，還需額外強調(diào)一點，我們應(yīng)當結(jié)合行業(yè)實際情況學習法律條款，深入理解并正確運用法律。

綜上可見，違反礦業(yè)權(quán)、行為許可的相關(guān)法律規(guī)定，行政處罰的差異較為顯著。在新礦法中，倒賣、非法轉(zhuǎn)讓礦權(quán)這一概念已不復存在。新礦法規(guī)定的整體法律責任增加了違反戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源壓覆、應(yīng)急義務(wù)和礦區(qū)生態(tài)義務(wù)之規(guī)定的法律責任，這些都是顛覆性變化。

（二）調(diào)整、提升型修訂內(nèi)容

新礦法條款中關(guān)于調(diào)整、提升型修訂內(nèi)容，涵蓋礦業(yè)權(quán)出讓方式、探礦權(quán)登記期限與保留、礦業(yè)用地、礦業(yè)權(quán)壓覆、礦業(yè)權(quán)收回與特殊管控、礦區(qū)生態(tài)修復。其中，礦業(yè)權(quán)出讓方式、礦業(yè)用地、生態(tài)修復部分將著重解讀，其余內(nèi)容則簡要提及。

礦業(yè)權(quán)出讓方式。礦業(yè)權(quán)原則上應(yīng)通過招標、拍賣、掛牌等競爭性方式出讓，法律、行政法規(guī)和國務(wù)院規(guī)定可以通過協(xié)議出讓或其他方式設(shè)立的除外。礦業(yè)權(quán)出讓的權(quán)限劃分由國務(wù)院規(guī)定，縣級以上人民政府自然資源主管部門按照規(guī)定的權(quán)限組織礦業(yè)權(quán)出讓。該規(guī)定雖僅有幾十個字，卻蘊含豐富內(nèi)涵。從字面解讀，礦業(yè)權(quán)出讓方式原則上是招拍掛，即“應(yīng)當”采用該方式，只有法律、行政法規(guī)和國務(wù)院有明確規(guī)定時，才考慮協(xié)議出讓或其他方式。全國人大及其常委會制訂法律，國務(wù)院制訂行政法規(guī)并發(fā)布政策命令，以規(guī)定協(xié)議出讓和其他方式設(shè)立礦業(yè)權(quán)的具體情形或條件。協(xié)議出讓為大家所熟知，而“其他方式”作何解釋？該法條出臺后，筆者也曾有所聯(lián)想，這是否是行業(yè)期待的低成本獲取礦業(yè)權(quán)預留空間？因為礦產(chǎn)資源行業(yè)存在一個規(guī)律：除砂石粘土等少數(shù)礦種外，空白地出讓的探礦權(quán)，尤其是地下高風險礦種的探礦權(quán)（包含大部分礦種），經(jīng)過長期、大量且艱辛的投入后，成功找到可供開采的儲量，進而轉(zhuǎn)成采礦權(quán)的概率，普遍說法是千分之幾到百分之幾，即成功的比例極低。打一個不太恰當?shù)谋确剑@與購買彩票中獎的概率相差不大。然而，多年來眾多商業(yè)公司、社會資本投身該行業(yè)進行投資、經(jīng)營，難道他們不知其中風險？難道這些商業(yè)公司和社會資本追求的是社會責任？顯然并非如此。公司法定的重要義務(wù)是盈利，資本追求的是利潤。那么，為什么高風險的探礦仍有商業(yè)資本愿意投資？因為一旦找到礦，回報可能達到十倍、百倍甚至千倍，此類情況屢見不鮮。也就是說，眾多礦業(yè)公司、社會資本和商業(yè)資本追求的是高風險、高投入、高回報。但倘若探礦權(quán)原始取得成本過高，找到礦后開發(fā)階段稅費負擔很重，再加上勘查投入巨大，上述商業(yè)邏輯就無法實現(xiàn)，即高風險、高投入不能帶來高回報，這必然嚴重打擊商業(yè)資本投資礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)的積極性，長此以往，必將影響國家資源能源的保障和安全。當然，此觀點僅為一家之言，值得探討。另外，在整合背景下，被整合礦業(yè)權(quán)的出讓應(yīng)該考慮協(xié)議出讓。至于更多現(xiàn)實特殊情形下的礦業(yè)權(quán)出讓方式，應(yīng)通過國務(wù)院規(guī)定的其他方式的途徑加以完善。

礦業(yè)權(quán)的期限與保留問題。在舊礦法時代礦政管理背景下，常有人提及探礦權(quán)有效期為三年，每次延期兩年，在尚未充分勘查清楚礦產(chǎn)資源稟賦情況時，探礦權(quán)就到期了。新礦法規(guī)定探礦權(quán)期限為5年，延期三次后最長可到20年，原則上時間足夠了。但是，筆者與油氣行業(yè)工作人員交流時，他們表示此期限仍遠遠不足。實踐中有諸多油氣探礦權(quán)，即便按照新礦法規(guī)定的期限也早已過期。究其原因，主要是油氣行業(yè)具有特殊性，其成藏過程復雜，勘探人員需要較長時間來研究和分析地質(zhì)構(gòu)造、巖石性質(zhì)、流體特征等，以確定油氣的分布和儲量；而且油氣資源分布不均，需要投入大量的時間和資源，包括進行地震勘探、鉆井等作業(yè)，以準確找到油氣藏的位置和規(guī)模。此外，油氣勘探技術(shù)更新?lián)Q代快、應(yīng)用成本高、資金投入需求高等因素均會使得油氣探礦周期更長、更為復雜。

礦業(yè)權(quán)用地。新礦法在這一此方面的規(guī)定對行業(yè)而言是重大利好，有必要著重闡述。新礦法第三十四條規(guī)定：“國家完善與礦產(chǎn)資源勘查、開采相適應(yīng)的礦業(yè)用地制度。編制國土空間規(guī)劃應(yīng)當考慮礦產(chǎn)資源勘查、開采用地實際需求。勘查、開采礦產(chǎn)資源應(yīng)當節(jié)約集約使用土地?？h級以上人民政府自然資源主管部門應(yīng)當保障礦業(yè)權(quán)人依法通過出讓、租賃、作價出資等方式使用土地。開采戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源確需使用農(nóng)民集體所有土地的，可以依法實施征收?？辈榈V產(chǎn)資源可以依照土地管理法律、行政法規(guī)的規(guī)定臨時使用土地。露天開采戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源占用土地，經(jīng)科學論證，具備邊開采、邊復墾條件的，報省級以上人民政府自然資源主管部門批準后，可以臨時使用土地；臨時使用農(nóng)用地的，還應(yīng)當按照國家有關(guān)規(guī)定及時恢復種植條件、耕地質(zhì)量或者恢復植被、生產(chǎn)條件，確保原地類數(shù)量不減少、質(zhì)量不下降、農(nóng)民利益有保障。勘查、開采礦產(chǎn)資源用地的范圍和使用期限應(yīng)當根據(jù)需要確定，使用期限最長不超過礦業(yè)權(quán)期限。”僅該條款，便標志著礦業(yè)用地制度性重大變革，值得深入學習和領(lǐng)會。

規(guī)劃需考慮勘查開采用地。這是否意味著未來國家國土空間規(guī)劃需將礦業(yè)用地指標納入考量？勘查用地屬于臨時用地，可暫不納入規(guī)劃范疇，因其使用過的土地較易恢復。開采則屬于長期性用地，歸為工礦建設(shè)用地大類。依據(jù)目前的國家規(guī)定，國土空間規(guī)劃只能將其置于建設(shè)用地范疇。我國的規(guī)劃編制具有一定提前量，例如國家規(guī)劃通常提前5~10年，展望期可能達20年、30年。省級規(guī)劃同樣提前較長時間，市縣規(guī)劃提前時間相對較短。規(guī)劃一經(jīng)制定、公布，未經(jīng)法定程序不得變更，即規(guī)劃具有預先性、長期性和剛性約束的特點。若將礦業(yè)用地納入規(guī)劃，該如何編制此部分規(guī)劃？礦業(yè)用地指標應(yīng)如何確定？具體位置又該如何安排？由于空白地的探礦權(quán)僅有千分之幾到百分之幾的概率轉(zhuǎn)為采礦權(quán)，何時、何地，甚至哪個省份能發(fā)現(xiàn)何種礦產(chǎn)，以及所需用地數(shù)量，均存在不確定性。當發(fā)現(xiàn)礦產(chǎn)并申請采礦時臨時變更規(guī)劃，是否來得及？是否合法？以剛性預設(shè)的規(guī)劃為不確定性極高的采礦項目預留建設(shè)用地指標，是否存在邏輯矛盾？對此，筆者尚未有頭緒，期望與大家共同探討。關(guān)于通過出讓、租賃、作價出資等方式使用土地，涵蓋國有建設(shè)用地和集體經(jīng)營性建設(shè)用地，這極大地方便了礦山企業(yè)獲取項目建設(shè)用地，也為當前礦山企業(yè)普遍存在的“以租代征”違法用地問題的解決指明了方向。

筆者認為，在城鎮(zhèn)規(guī)劃范圍內(nèi)開展找礦工作并不具備可行性，即便發(fā)現(xiàn)礦產(chǎn)資源，也無法進行開采，因為該區(qū)域已被建筑物全面覆蓋，不具備開礦條件。所以，以出讓、租賃、作價出資等方式用地，其適用對象大多為集體土地。就目前相關(guān)法律或政策規(guī)定來看，主要是集體經(jīng)營性建設(shè)用地可采取出讓、租賃、作價出資的方式進行流轉(zhuǎn)。集體土地作價出資是一種較為理想的方式，它能夠?qū)⑥r(nóng)民的利益與礦山企業(yè)綁在一起，從而降低礦山企業(yè)的前期成本，有助于構(gòu)建和諧的社區(qū)關(guān)系。當然，上述三種礦山用地方式，國有土地或集體土地均可適用。在開采戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源時，若使用農(nóng)民集體所有的土地，可依法征收；對于露天開采戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源而占用土地的情況，若具備邊開采、邊復墾條件的，則可長期臨時使用土地。自2019年《土地管理法》頒布實施后，集體土地征收的范圍大幅縮減，所列舉的情形不包含礦業(yè)用地。關(guān)于礦業(yè)項目長期臨時用地的規(guī)定，新礦法顯然突破了《土地管理法》的相關(guān)規(guī)定。在此便產(chǎn)生一個問題：當新礦法和《土地管理法》關(guān)于礦業(yè)用地的規(guī)定相沖突時，應(yīng)適用哪部法律？筆者理解，應(yīng)適用新礦法。

礦產(chǎn)資源壓覆。關(guān)于此問題，相關(guān)規(guī)定與以往相比稍有變化，重點集中在兩個方面：其一，戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源原則上不得被壓覆，若確有必要壓覆，必須經(jīng)過省級以上自然資源主管部門的批準。這是因為戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源涵蓋了我國稀缺的日常大宗礦產(chǎn)；其二，壓覆礦產(chǎn)資源應(yīng)給予公平、合理的補償，這是一項較為顯著的變化。新礦法實施前，在壓覆補償方面，政策和司法判例的主流觀點均將補償范圍限定于直接投資損失。新礦法基于對國家礦產(chǎn)資源的保護以及對礦權(quán)人合法利益的充分維護，將補償標準提升至公平、合理的水平，可能會按礦業(yè)權(quán)評估價即市場價格進行補償，這一舉措遵循了市場法則，是進步。

礦業(yè)權(quán)收回與特殊管控。基于公共利益收回礦業(yè)權(quán)與自然保護地政策對礦產(chǎn)資源勘查、開采活動的管控，其與現(xiàn)行的《民法典》《土地管理法》《行政許可法》的規(guī)定基本是一脈相承的。值得一提的是，新礦法明確規(guī)定，基于公共利益收回礦業(yè)權(quán)時，應(yīng)當給予公平、合理的補償，這再次體現(xiàn)了對國家礦產(chǎn)資源的保護和對礦業(yè)權(quán)人合法利益的充分維護。

礦區(qū)生態(tài)修復。根據(jù)新礦法規(guī)定，采礦權(quán)人負有履行生態(tài)修復的義務(wù)。故而，筆者認為，在礦權(quán)轉(zhuǎn)讓時，生態(tài)修復義務(wù)理應(yīng)隨之轉(zhuǎn)讓，原采礦權(quán)人可能需要承擔連帶責任。然而，新礦法同時明確：采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓后，由受讓人履行礦區(qū)生態(tài)修復義務(wù)，但國家另有規(guī)定或者礦業(yè)權(quán)出讓、轉(zhuǎn)讓合同另有約定的除外。由此引發(fā)疑問：生態(tài)修復義務(wù)是否可以通過合同約定不由采礦權(quán)人承擔？抑或是由采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓雙方共同承擔？又或是礦權(quán)轉(zhuǎn)讓方承擔一部分，受讓方承擔一部分？雖存在這種可能性，但筆者認為概率較小，具體情況需視后期新礦法配套的法規(guī)政策而定。

礦區(qū)生態(tài)修復需嚴格遵循修復方案編制（含公示）、批準、實施、驗收等流程，相應(yīng)的修復費用提取、監(jiān)管也有嚴格規(guī)定。礦區(qū)生態(tài)修復內(nèi)容涵蓋地質(zhì)環(huán)境恢復治理、地貌重塑、植被恢復、土地復墾等方面。監(jiān)管部門職責分工明確：自然資源主管部門負責制定礦區(qū)生態(tài)修復技術(shù)規(guī)則；生態(tài)環(huán)境主管部門負責指導、協(xié)調(diào)和監(jiān)督礦區(qū)生態(tài)修復工作，實施礦區(qū)生態(tài)環(huán)境監(jiān)督、污染防治監(jiān)管；水行政主管部門依法承擔水土保持監(jiān)督管理職責；應(yīng)急管理部門依法承擔尾礦庫安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責?？傮w而言，礦區(qū)生態(tài)修復規(guī)范標準高、監(jiān)管嚴、責任重，是一項系統(tǒng)工程，從礦山項目立項到閉坑，均需高度重視，嚴格管理，才有可能依法全面履行相關(guān)法定義務(wù)。

（三）授權(quán)性條款內(nèi)容

新礦法關(guān)于授權(quán)性的規(guī)定可以分為二類：一是授權(quán)國務(wù)院的規(guī)定；二是授權(quán)自然資源部等相關(guān)部委的規(guī)定。新礦法規(guī)定由國務(wù)院制定相應(yīng)行政法規(guī)或規(guī)定的事項有八項：第一，礦產(chǎn)資源的目錄，即明確哪些屬于礦產(chǎn)？由國務(wù)院規(guī)定。目前法定的礦種為174種；第二，與礦產(chǎn)相關(guān)應(yīng)繳納的稅費以及減收和免收的情形；第三，戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源目錄和特定戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源，由國務(wù)院規(guī)定；第四，協(xié)議出讓和其他出讓礦權(quán)的情形及礦業(yè)權(quán)出讓權(quán)限。舊礦法時代該事項由自然資源部（原國土資源部）制定政策；第五，在已登記的勘查、開采區(qū)域內(nèi)，按照不同礦種分別設(shè)立礦業(yè)權(quán)的情形。按照綜合利用、綜合勘查原則，在礦業(yè)權(quán)人已有的權(quán)利范圍內(nèi)，原則上不向第三人設(shè)定礦業(yè)權(quán)；第六，礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓的具體管理辦法；第七，無需取得探礦權(quán)、采礦權(quán)的情形；第八，儲量管理辦法。

另一類情況是，新礦法授權(quán)以自然資源部為主，財政部、生態(tài)環(huán)境部等制定規(guī)章或政策的事項，共計12項：

第一項是礦產(chǎn)資源規(guī)劃，由自然資源部門會同其他部門編制；

第二項是礦業(yè)權(quán)出讓合同示范文本，由自然資源部門制定。這項工作非常重要。因為新礦法實施后，礦業(yè)權(quán)出讓即制定出讓方案后，通過招拍掛出讓、再簽訂出讓合同后，按照出讓合同進行管理和礦權(quán)登記，這涉及到礦業(yè)權(quán)物權(quán)權(quán)利的確認、礦政管理秩序，所以出讓合同不可或缺。從另一角度看，關(guān)于礦業(yè)權(quán)人的權(quán)利義務(wù)，比如礦區(qū)生態(tài)環(huán)境修復義務(wù)、出讓收益的繳納、綠色礦山建設(shè)及其違約責任等，均有必要在出讓合同中作出詳細約定，該合同也是礦政管理的重要依據(jù)。礦業(yè)權(quán)出讓合同與土地使用權(quán)出讓合同類似，均為自然資源出讓合同。司法實踐基本傾向于認定土地使用權(quán)出讓合同為民事合同；而根據(jù)最高院的司法解釋，礦業(yè)權(quán)出讓合同則屬于行政協(xié)議，是實踐慣例還是認識不同所致？有待研究；

第三項是礦業(yè)權(quán)出讓收益征收管理辦法，由財政部、自然資源部和稅務(wù)總局聯(lián)合制定，報國務(wù)院批準；

第四項是礦業(yè)權(quán)登記的具體辦法，由自然資源部制定；

第五項是礦業(yè)權(quán)人優(yōu)先取得新發(fā)現(xiàn)礦產(chǎn)資源礦業(yè)權(quán)的具體辦法，以及在已經(jīng)登記的勘查、開采區(qū)域內(nèi)，按照不同礦種分別設(shè)立礦業(yè)權(quán)的情形，因均在新礦法第23條規(guī)定，合并為一個事項表述。按照不同礦種分別設(shè)立礦業(yè)權(quán)的情形同時授權(quán)了國務(wù)院。未來自然資源部將出臺這兩個事項的具體規(guī)定，這對礦業(yè)權(quán)人的物權(quán)權(quán)利影響很大，必將受到各方關(guān)注；

第六項是無需取得探礦權(quán)、采礦權(quán)的情形，由自然資源部作出規(guī)定。該事項也授權(quán)了國務(wù)院；

第七項是油氣探礦權(quán)人依法取得采礦權(quán)和采礦許可證的期限，該事項涉及行業(yè)特殊性，實踐中爭議也較大，授權(quán)自然資源部作出規(guī)定；

第八項是礦區(qū)生態(tài)修復技術(shù)規(guī)范，由自然資源部會同生態(tài)環(huán)境部作出規(guī)定。該事項技術(shù)專業(yè)性強，可能涉及一套系列性的標準、規(guī)范或指標體系；

第九項是礦區(qū)生態(tài)修復費用提取、使用和監(jiān)督管理的具體辦法，由財政部會同自然資源部制定；

第十項是戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源儲備地的管理辦法及其劃定，授權(quán)自然資源部和其他有關(guān)部門負責。這是一項新舉措，值得期待，可能會對生態(tài)限制區(qū)礦業(yè)權(quán)的處置產(chǎn)生影響；

第十一項是礦產(chǎn)資源開發(fā)利用水平評估指標體系，比如“三率”指標，由自然資源部規(guī)定。該事項同樣具有較強技術(shù)專業(yè)性，同時涉及綠色、集約、高效利用礦產(chǎn)資源問題，對礦業(yè)權(quán)人的礦山開采有指導作用和強制約束力；

第十二項是建立全國礦業(yè)權(quán)分布底圖和動態(tài)數(shù)據(jù)庫、全國礦產(chǎn)資源監(jiān)督管理信息系統(tǒng)，由自然資源部完成，這是自然資源部門礦政管理的一項重要職責。

根據(jù)2025年2月25日內(nèi)蒙古蒙泰集團培訓講座楊貴生律師發(fā)言整理